Nuevo enfoque para combatir drogas aboca el gobierno colombiano
La Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia recomendó al gobierno nacional “enfrentar el problema de las drogas con un nuevo enfoque”, que incluye la suspensión de las fumigaciones con glifosato, la descriminalización del consumo, el cese de la persecución penal a los cultivadores y el replanteamiento del mecanismo de extradición por considerar que no es el remedio más efectivo para neutralizar los efectos del crimen organizado.
Las recomendaciones están consignadas en un extenso documento titulado “Lineamientos para un nuevo enfoque de la política de drogas en Colombia”, que divulgó previamente a la reunión del Consejo Nacional de Estupefacientes convocada para este jueves.
En lo que respecta al uso de la aspersión de herbicidas como mecanismo para reducir los cultivos ilícitos, la Comisión afirma que “es muy poco eficiente y genera costos directos y colaterales muy graves sobre la salud y el medio ambiente”.
La comisión establece que la política frente al consumo de drogas debe ser abocada como un asunto de salud pública y basada en el respeto a los Derechos humanos, enfocando las labores de prevención y mitigación en los eslabones más débiles y vulnerables y los esfuerzos de carácter más punitivo en aquellas organizaciones que se lucran del tráfico de drogas y que tienen vínculos directos con actividades criminales y generación de violencia.
Afirma que si bien es cierto que el narcotráfico y las organizaciones criminales vinculadas a este negocio desafiaron la estabilidad institucional del país en el pasado, hoy se vive una nueva realidad, en la que los temas relacionados con el consumo de drogas y las políticas para controlarlo deberían tener una mayor importancia dada su evolución reciente”
Advierte que la experiencia internacional demuestra que los enfoque estrictamente punitivos no sólo no resuelven los problemas asociados con el consumo de drogas, sino que terminan agravándolo y creando costos colaterales muy importantes como las violaciones de derechos humanos, la marginalización de algunos grupos de consumidores y problemas adicionales de salud pública, (como la mayor incidencia de enfermedades de transmisión sexual), entre otros.
En cuanto al tema de la extradición señala que las medidas tomadas por países como los Estados Unidos muestran que este instrumento si bien sirve a sus intereses inmediatos en la represión del tráfico de drogas, no la consideran como el remedio más efectivo para neutralizar los efectos del crimen organizado.
Advierte que la experiencia ha demostrado que el combate contra la criminalidad no tiene un impacto directo en el consumo de drogas, y por lo tanto en el núcleo de estas estrategias debe prevalecer el interés por reducir la violencia, incluso por encima de reducir los flujos de drogas ilícitas.
En este contexto subraya que la prioridad debe estar en aquellos eslabones que más violencia y daños colaterales generan con el fin de desincentivar el uso de la violencia como estrategia para operar en mercados ilegales, y de esta manera, contener el poder desestabilizador del narcotráfico en la sociedad. Si bien un control más inteligente de los mercados ilícitos de drogas no va a eliminar el problema, sí puede reducir sus costos colaterales más importantes, como la violencia y la corrupción, puntualiza.
La Comisión Asesora para la Política de Drogas está integrada por un Presidente y ocho miembros expertos en las distintas dimensiones de la problemática de las drogas y de las políticas y estrategias actuales en implementación. Los ministerios de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional y de Salud y Protección Social son invitados permanentes de la Comisión dada la relación directa de sus competencias con las políticas frente a la problemática de las drogas. Los representantes de dichas entidades del gobierno tienen voz en las discusiones de las sesiones de la Comisión pero no voto en sus decisiones.
Los actuales miembros de la comisión, creada por decreto en el 2013, son Daniel Mejía Londoño, quien la preside, Álvaro Balcázar Vanegas, Óscar J. Guerrero Peralta, Iván González Amado, María Victoria, Llorente Sardi, Wilson Martínez Sánchez, Adriana Mejía Hernández, Inés Elvira Mejía Motta, Augusto Pérez Gómez, Rodrigo Uprimny Yepes.
Además, como invitados especiales intervienen Cesar Gaviria Trujillo, expresidente de la República y el General retirado Óscar Naranjo Trujillo, exdirector de la Policía Nacional.
El glifosato
Sobre el uso del glifosato, la comisión afirma que, además del impacto negativo en la salud y en el medio ambiente, es ineficaz desde el punto de vista de la sostenibilidad de los resultados, pues ante la falta de control institucional del territorio, las altas tasas de resiembra y la migración de los cultivos a nuevos lotes, incluso dentro de las mismas zonas donde se ha asperjado, aseguran la persistencia regional de los cultivos ilícitos.
La evidencia disponible de evaluaciones de impacto muestra que las aspersiones con glifosato no tienen ningún efecto o, si lo tienen, este es muy bajo, precisa y además hace las siguientes explicaciones:.
-La evaluación de impacto más positiva de las campañas de aspersión con glifosato muestra que por cada hectárea adicional fumigada, los cultivos ilícitos se reducen entre 0.02 y 0.06 hectáreas, con un costo medio de destruir una hectárea con coca mediante la fumigación de aproximadamente $115 millones de pesos. La relación entre esfuerzo realizado y la disminución del área es tan bajo (por cada 32 hectáreas asperjadas o erradicadas en forma forzosa disminuye una hectárea en el censo anual de área en coca) que es imposible afirmar que la explicación detrás de la disminución de los cultivos ilícitos en los últimos años sea la aspersión aérea con herbicidas o las campañas de erradicación forzosa.
– Es ineficiente, desde el punto de vista de los recursos y el esfuerzo realizado. En los últimos diez años se han asperjado y erradicado en forma manual cerca de 1.7 millones de hectáreas, pero la reducción acumulada ha sido apenas de 38,5 mil hectáreas en ese mismo periodo. Los datos de costo por hectárea erradicada o asperjada son muy imprecisos, pero en todo caso no son menores a $3 mil dólares por hectárea. Eso significa que Colombia ha gastado más de $5.100 millones de dólares (propios o de cooperación internacional) en los últimos diez años en aspersión y erradicación manual forzosa. Eso implica un costo-efectividad que supera los $115 millones de pesos por hectárea neta erradicada, aun suponiendo que la erradicación explica la disminución del área.
– Implica degradación de la percepción de legitimidad del Estado y sus instituciones por parte de los campesinos afectados por el problema de los cultivos ilícitos. Tanto la aspersión como la erradicación manual forzosa genera resentimiento de las comunidades afectadas hacia la institucionalidad estatal y, por tanto, oportunidades para que organizaciones opositoras y grupos armados ilegales instrumenten ese resentimiento para promover sus fines (políticos o criminales) y elevar el costo político al Estado en sus políticas de control de drogas (García, 2011).
– Implica riesgos ambientales por desplazamiento de cultivos ilícitos a zonas de mayor valor ambiental. Ante la presión de la aspersión y la erradicación manual forzosa los cultivos ilícitos han ido migrando hacia los parques nacionales naturales, los resguardos indígenas y hacia territorios colectivos de comunidades negras, en donde la acción del Estado debe enfrentar limitaciones legales o internacionales. Esos territorios se han vuelto “santuarios”, donde los cultivos ilícitos encuentran mayor protección frente a la acción del Estado, pero donde los daños ambientales, la conflictividad internacional y la afectación a comunidades vulnerables es mucho mayor.
– Implica riesgos a la salud por el contacto directo con el herbicida glifosato. Contrario a lo que han afirmado algunas entidades del Estado y el gobierno de Estados Unidos, sí existe evidencia académica independiente que muestra que las aspersiones con glifosato afectan la salud de las poblaciones rurales que viven en las zonas de cultivos. La evidencia muestra que el uso de la aspersión aérea con glifosato causa problemas de salud asociados a trastornos dermatológicos y aumenta la probabilidad de sufrir abortos. Tanto estudios empíricos (Mejía y Camacho, 2014),como trabajo de campo realizado por académicos (Cox, 1995 y Sanborn et al., 2004, entre otros) muestran que existe una mayor incidencia de algunas enfermedades asociadas directamente con las aspersiones con glifosato.
Parece haber consenso en que la modalidad más efectiva para erradicar cultivos ilícitos es la erradicación voluntaria. Esta opción surge por convicción de las comunidades sobre las graves consecuencias que derivan de los cultivos ilícitos y de la frustración al constatar que a través de ellos no solo no mejoraron su situación económica, sino que terminaron siendo víctimas del entorno criminal que los acompaña. No obstante, para que la erradicación voluntaria sea viable se requiere generar un entorno de mínimas condiciones de seguridad a partir de cierto grado de recuperación del control institucional del territorio. En ausencia de esas condiciones, las organizaciones armadas ilegales que ejercen control ilegal del territorio bloquean con amenazas e intimidación las iniciativas de erradicación voluntaria, en la medida que afectan sus estructuras de financiamiento. Adicionalmente, la erradicación manual forzosa ha resultado muy costosa en zonas donde algunos grupos armados como las FARC han sembrado minas para proteger los cultivos. Anualmente, decenas de personas pertenecientes a los grupos móviles de erradicación (GME) y a las Fuerzas Armadas han perdido la vida o han resultado mutilados por la explosión de minas antipersona mientras llevan a cabo labores de erradicación forzosa.
El desarrollo alternativo en Colombia ha tenido resultados mixtos cuando se evalúan en términos de su efectividad en la reducción de los cultivos ilícitos. En muchas ocasiones, es el mal diseño e implementación lo que explica los pocos resultados, y no su concepción como estrategia de desarrollo rural lícito. El único programa exitoso según la evidencia reseñada en el estudio fuente, es el Plan de Consolidación Integral de la Macarena – PCIM. Esta fue una intervención integral que llevó programas de desarrollo alternativo a esta región del país, acompañadas de una presencia integral del estado en muchos frentes, como campañas de salud, educación, mejores entidades de procuración de justicia y más y mejores programas sociales del Estado. Las evaluaciones disponibles de este programa indican una alta efectividad, no sólo en términos de la reducción de cultivos ilícitos, sino también en indicadores como deserción escolar, salubridad, nutrición infantil e índices de violencia.
Sobre la extradición
Sobre el tema de la extradición, asegura que la situación del lado colombiano es paradójica, pues mientras la represión del tráfico de drogas para los norteamericanos se basa en un tratado internacional suscrito con Colombia, en nuestro medio el Tratado no está vigente, en tanto fue declarado inexequible.
En consecuencia, las solicitudes de extradición se tramitan por la vía subsidiaria de los instrumentos de cooperación internacional de la legislación procesal penal.
Este aspecto, por sí solo, requiere de una revisión en la política criminal y la política internacional del país, pues si el Tratado no está vigente en el caso colombiano debería acoplarse la discusión a los criterios del derecho internacional existentes actualmente en materia de reciprocidad.
Dada la existencia de medios alternativos a la extradición como forma de solucionar los problemas legales de los infractores internacionales del comercio de narcóticos, se recomienda institucionalizar un modelo de cooperación judicial que supere la extradición tradicional para dar lugar a herramientas legales que pasan por el sistema de negociaciones de penas, instrumentos de dilación, inmunidades etc.
Estas son las recomendaciones sobre la extradición que formula la comisión:
– En el marco de los defectos de la extradición no se puede olvidar que este instrumento aplicado en condiciones que obvian las exigencias de legalidad y reciprocidad pueden resultar violatorios de garantías de tratamiento penal y derechos humanos en los países requirentes, de ahí que la interpretación de los tratados no puede ser laxa, sino estricta en aquello que se refiere al tema de la doble incriminación, la imposición de pena conforme a las exigencias del país requerido, y el respeto a las garantías del debido proceso desde el punto de vista del derecho internacional de los derechos humanos.
– Dada la existencia de medios alternativos a la extradición como forma de solucionar los problemas legales de los infractores internacionales del comercio de narcóticos, se recomienda institucionalizar un modelo de cooperación judicial que supere la extradición tradicional para dar lugar a herramientas legales que pasan por el sistema de negociaciones de penas, instrumentos de dilación, inmunidades etc. Estos merecen ser examinados en la óptica de una tarea que puede ser más efectiva en términos de lucha contra las organizaciones criminales, pero con el debido respeto a las exigencias de garantías y debido proceso tanto para el infractor como para el país víctima del narcotráfico y en todo caso, dentro del marco de reciprocidad que debe regular las relaciones internacionales.
– El uso de otros instrumentos concebidos en las convenciones multilaterales de lucha contra todas las formas actuales de delincuencia transnacional organizada, entre las cuales obviamente está el narcotráfico, fortalecerán la lucha a nivel multilateral con pleno respeto de las situaciones legales de orden interno e internacional.
Producción y tráfico
La Comisión hace las siguientes recomendaciones sobre la producción y el tráfico de drogas:
– Los escasos impactos globales de la prohibición en la reducción de la oferta de drogas ilícitas, debido a que las estrategias de control exitosas en un país en general implican el desplazamiento de los cultivos y la producción a otros países, deberían llevar a los Estados, y en especial a Colombia a reflexionar sobre la necesidad de repensar el régimen internacional de la prohibición, por su escasa eficacia en el control de la oferta y sus enormes costos.
Colombia debería estimular la discusión de la flexibilización y modificación de ese régimen internacional; y en todo caso, una interpretación en clave de derechos humanos de ese régimen otorga mayor flexibilidad a los Estados.
– La lucha contra los cultivos ilícitos debe, por un lado, elevar el costo privado de incurrir en cultivos ilícitos (este es el principal fruto del desarrollo alternativo exitoso) y, por el otro, hacer efectivo el cumplimiento obligatorio de la ley. Pero dadas las relaciones estratégicas entre cultivos ilícitos, narcotráfico y violencia organizada, todo lo anterior implica la creación previa de un ambiente de seguridad en el territorio que permita proteger a los campesinos cuando toman la decisión de abandonar los cultivos ilícitos.
– Es necesario estructurar una estrategia de lucha contra los cultivos ilícitos con enfoque de derechos humanos. Implica un enfoque territorial basado en la intervención integral del Estado en las zonas afectadas por la presencia de cultivos ilícitos, coordinando en forma estricta:
- la seguridad territorial,
- la provisión de servicios de justicia y seguridad ciudadana, y
iii. la provisión de bienes y servicios para el progreso económico y el bienestar de la población.
– Las acciones de desarrollo alternativo, así como las de represión, por sí mismas, no constituyen un instrumento suficiente para erradicar en forma sostenible los cultivos ilícitos. El dilema no es entre medidas coercitivas de erradicación y acciones de desarrollo alternativo. Es necesaria una combinación adecuadamente focalizada de seguridad, justicia y desarrollo integral (económico, social e institucional) en los territorios afectados por cultivos ilícitos y en las áreas con mayor vulnerabilidad al riesgo de afectación por dichos cultivos. Tal combinación de presencia institucional crea las condiciones, en primer lugar, para la erradicación voluntaria y, por lo tanto, para el desalojo sostenible de los cultivos ilícitos en un determinado territorio y, en segundo lugar, para prevenir el resurgimiento de dichos cultivos en los territorios vulnerables.
– A pesar de que en los últimos cinco años el gobierno ha puesto un mayor énfasis en políticas enfocadas en la interdicción, existe un espacio aún muy importante para focalizar más estas políticas. La detección y destrucción de laboratorios para el procesamiento de cocaína, la incautación de cocaína en ruta al exterior y el control de precursores químicos han mostrado tener una efectividad mucho más alta para reducir la producción y tráfico de cocaína en Colombia y para golpear las finanzas de organizaciones criminales vinculadas al narcotráfico.
– El desmantelamiento de los carteles de narcotráfico debe adquirir una alta prioridad en una estrategia integral de lucha contra las drogas y los cultivos ilícitos. La neutralización de carteles y estructuras narcotraficantes se refleja inmediatamente en ruptura de los canales de comercialización de hoja y pasta base de coca. El área cultivada disminuye (por abandono) cuando los compradores escasean y los precios disminuyen aún en las zonas con mayores facilidades para la operación del narcotráfico.
Sobre el consumo
La política frente al consumo de drogas debe propender por la atención integral de los consumidores enmarcados en los enfoques de salud pública, derechos humanos, inclusión social y desarrollo humano, a través de la promoción de capacidades, la participación y la reducción de estigma y discriminación. Esto implica que las políticas frente a las sustancias psicoactivas deben respetar las obligaciones del Estado en derechos humanos. Estas obligaciones son prevalentes frente a las convenciones internacionales de drogas.
– El Estado colombiano debe evitar a toda costa que el consumo de drogas como fenómeno multicausal sea criminalizado. Esto requiere de un enfoque diferencial que distinga entre consumos problemáticos y no problemáticos, patrones de uso dependientes y no dependientes, y encontrar alternativas a la pena para quienes cometan delitos que estén asociados a su problema de dependencia.
– El uso de la marihuana medicinal debe ser regulado y avanzar en el marco de la regulación de las sustancias psicoactivas, priorizando la prevención del consumo en menores de edad.
– En cuanto a los temas de producción y tráfico de drogas, las políticas para confrontar los cultivos de uso ilícito requieren de estrategias que reconozcan los derechos humanos, lo que implica un enfoque territorial basado en la intervención integral del Estado en las zonas afectadas por la presencia de estos cultivos, coordinando en forma estricta la seguridad territorial, la provisión de servicios de justicia y seguridad ciudadana, y la provisión de bienes y servicios para el progreso económico y el bienestar de la población.
– El gobierno colombiano debe revaluar, con base en un conjunto de evidencia amplio, la conveniencia de continuar implementando campañas de aspersión con glifosato como mecanismo para disminuir los cultivos ilícitos. Los estudios empíricos muestran que el uso de la aspersión de herbicidas como mecanismo para reducir los cultivos ilícitos es muy poco eficiente y genera costos directos y colaterales muy graves sobre la salud y el medio ambiente.
Al igual que sucede con las políticas frente al consumo de drogas, los programas de reducción de oferta deben respetar los derechos humanos, el derecho a la salud y no generar daños colaterales sobre el medio ambiente.
– Los cultivadores no deben continuar siendo objeto de persecución penal sino de programas de desarrollo alternativo eficaces, conforme a las recomendaciones señaladas al respecto. Una política de desarrollo alternativo, para ser coherente, debería complementarse con los cambios normativos necesarios para dejar de sancionar penalmente al pequeño cultivador.
Para efectuar este cambio de enfoque no es necesario legalizar la actividad de cultivo pues se puede promover el uso de figuras penales tales como el principio de oportunidad o las causales de justificación para impedir que estas personas sean condenadas a cumplir largas penas en prisión. Estos subrogados penales permitirían incentivar a los cultivadores a colaborar con el Estado y preferir otras alternativas económicas ajenas a las drogas ilícitas.
– Dentro de las estrategias para enfrentar la criminalidad asociada al narcotráfico debe prevalecer el interés por reducir la violencia, incluso por encima de reducir los flujos de drogas ilícitas. El Estado debe concentrarse en desmantelar las estructuras criminales mediante la afectación de las condiciones locales, regionales, institucionales y organizacionales que permiten que estos grupos se reproduzcan. Esto que implica un enfoque multidimensional dejando atrás el enfoque estrictamente operacional medido por capturas, neutralizaciones, decomisos e incautaciones.
– Se debe expedir una ley marco que cree un régimen unificado, sistemático y general de prevención de lavado de activos, aplicable a todos los sectores de a la economía. Ello con el propósito de acabar con la dispersión normativa y las contradicciones o incoherencias existentes entre los regímenes especiales aplicables a ciertos sectores en particular. El Gobierno debe dar al lavado de activos la importancia que merece en la agenda nacional, asignando los recursos necesarios para la ejecución de las políticas contenidas en el documento CONPES.
– Deberá también ser prioridad la creación de una jurisdicción propia de extinción de dominio e implementación de un sistema unificado de información que permita la gestión de toda la información relativa a los procesos de extinción de dominio, para caracterizar de la forma más completa posible ciertos fenómenos criminales mediante el análisis de contextos de macrocriminalidad, diseñar estrategias para atacarlo y aumentar la eficacia y eficiencia de la desarticulación del aparato financiero de las organizaciones criminales. Este sistema es vital para que las autoridades en cargadas del diseño y ejecución de la política criminal puedan acceder a la información necesaria, en orden a orientar y coordinar la acción de las entidades involucradas en la persecución de los activos ilícitos provenientes del narcotráfico.
– Las estrategias frente al narcomenudeo, el microtráfico y el tráfico transnacional de drogas ilícitas, deben enfocarse prioritariamente en aquellos eslabones que más violencia y daños colaterales generan. Esto se debe hacer con el fin de desincentivar el uso de la violencia como estrategia para operar en mercados ilegales.
– La extradición como forma jurídica de lucha contra la criminalidad internacional merece un replanteamiento frente a nuevas situaciones del cambio de mirada legal frente al tráfico de estupefacientes. La extradición no tiene actualmente las dimensiones que les son propias en el sentido político criminal del término, lo que implica una visión de estrategias a futuro que pasan por la consideración de una lucha contra el tráfico de estupefacientes en el marco del fortalecimiento de las estrategias de salud pública y no de la represión penal.
– El gobierno debe actualizar el Estatuto Nacional de Estupefacientes partiendo de los objetivos definidos en la política nacional de drogas. El nuevo Estatuto deberá ser trabajado de manera conjunta con las instituciones que están directa e indirectamente involucradas en la formulación de políticas de drogas para hacer frente a la demanda y a la oferta de drogas, y definir de manera muy clara responsabilidades de cada institución, crear instancias de coordinación y promover la descentralización.
– La política exterior en materia de drogas deberá definirse una vez el Estado colombiano establezca su política pública interna frente a la problemática de las drogas. Sin embargo, su experiencia y autoridad en esta materia ofrecen la posibilidad de asumir el liderazgo en los diferentes escenarios internacionales en temas estratégicos. De manera coherente con los planteamientos sobre los cuales existen importantes consensos, como el enfoque de salud pública y de derechos humanos en la aplicación de justicia, la necesidad de fortalecer las capacidades en materia de prevención y tratamiento y la obligación de no bajar la guardia en la lucha contra la criminalidad y la violencia, Colombia podría proponer que avance hacia una clara diferenciación entre las disposiciones internacionales referidas a la salud pública y aquéllas relacionadas con el crimen transnacional. En términos de arquitectura, la Agencia de Naciones Unidas contra el Delito asumiría aquéllas tareas que tocan con la lucha contra el crimen, y las funciones de prevención, tratamiento e inclusión derivadas del enfoque de salud pública serían asumidas por la OMS.
– El Estado colombiano debe tomar en cuenta el régimen internacional de fiscalización de ciertas drogas, desarrollado por las convenciones de Naciones Unidas, pues es deber de un Estado cumplir de buena fe sus compromisos internacionales. Dadas las limitaciones y los problemas secundarios graves ocasionados por ese régimen internacional prohibicionista, no hay razón alguna para que Colombia deba adaptarse pasivamente a dichas convenciones y menos aún para que acepte acríticamente la interpretación extremadamente prohibicionista de las mismas que a veces se proponen. Colombia debería políticamente proponer la flexibilización y modificación de ese régimen internacional; y en todo caso, debería adoptar una interpretación en clave de derechos humanos de ese régimen internacional, que le otorgue mayor flexibilidad, dado que las obligaciones en derechos humanos son prevalentes.
